Metodologi Hajz dalam Manajemen Pemberantasan Perilaku Judi Secara Perspektif Hukum Positif

(Paradigma Naskah Akademik UU El Maisyir Indonesia)
Oleh Djoko Edhi S Abdurrahman, Anggota Komisi III DPR-RI 

PENGANTAR

“Jika engkau anti kebathilan, bangunlah penjara!” (Sayuti Asyathry, 2005).

LATAR BELAKANG

Tanpa harus mempertentangkan pun, judi sudah menjadi sosok kontroversial. Penyakit sosial yang barangkali sama tuanya dengan bumi, tapi ternyata tak jua surut jumlah manusia yang menikmati wabah itu. Di bumi pertiwi, bahkan seringkali mereka diidentik dengan penjahat. 

Uniknya, tak satu pun dalam undang-undang yang ada kini, yang menyatakan melarang perjudian. Tak percaya?  Dalam KUHP, misalnya, tidak ditemukan satu pasal pun yang melarang kegiatan perjudian. Jadi, benar ia disebut kejahatan, tapi tidak dilarang, dan malah sebaliknya diberikan izin. Inilah barangkali pasal paling bobrok dalam KUHP.

Mari simak pasal 303 (Sha-Kong-Sha) KUHP yang, ringkasnya berbunyi  begini: ‘’Barang siapa yang melaksanakan perjudian … bla bla  diancam pidana sepuluh tahun penjara atau didenda dua puluh lima juta rupiah, kecuali yang   mendapat izin dari penguasa yang berwenang.’’

 Kalimat itu bisa dibagi dua jenis kelamin hukum. Kalimat pertama adalah: ’’barang siapa melaksanakan perjudian, diancam pidana 10 tahun penjara atau denda sepuluh juta rupiah.’’  Ini jelas kelamin hukum pidana, yang tidak pandang bulu siapa pun yang berjudi akan dihukum seperti itu tanpa kecuali. Tak peduli presiden, tukang sapu, ulama maupun penjahat besar, beroleh perlakuan sama. 

Sampai pada jenis kelamin ini, hukum memang berada pada track yang benar -- sesuai azas universal equality before the law (semua orang adalah sama di depan hukum). Ditinjau dari kategorinya, kalimat itu masuk kategori tindak pidana berat.

Lanjut, mari simak kalimat kedua, berbunyi: ‘’Kecuali  mendapatkan izin dari penguasa yang berwenang’’. Ini jelas jenis kelamin hukum perdata, yang tidak seluruh orang memperoleh izin karena hak perdatanya. Dari sini, tidak berlaku lagi azas equality before the law. Di sini berlaku adat tebang pilih, sesuai dengan selera penguasa yang berwenang dan status subjek hukumnya. Hukum di sini diskriminatif, harus membedakan presiden dengan rakyat selaku hamba hukum, si kaya dengan si miskin, si kuat dengan lemah dan nyaris mencakup semua faktor determinan perbedaan sosiologis, sejak kekayaan, etnis, agama, dan seterusnya. Pokoknya, seluruh perbedaan diakomodasi oleh jenis kelamin kedua ini.

Jadi, kalau pada kalimat pertama masih ada kepastian hukum, maka pada jenis kelamin kedua, tidak ada lagi kepastian hukum. Dengan kata lain, semuanya tak pasti. Hukum pada jenis kelamin ini harus dibeli, baik secara materiil maupun secara moril. Alhasil, apabila pada kelamin pertama ditemukan keadilan rechtsidee maupun projustitia, pada kelamin kedua itu sama sekali tidak ada keadilan.

Tatkala kelamin pertama dan kelamin kedua itu dijelmakan dalam satu makhluk hukum Pasal 303 tadi, segera siapa pun bertanya: “Ini makhluk cewek atau cowok?” Normalnya, kalau cowok pakai celana, kalau cewek pakai rok dong. Kalau separuh dia pakai celana, separuhnya pakai rok, ini betul-betul sosok Hermaphrodite – Dewa Yunani berkelamin dua -- yang sebelum Masehi telah menggegerkan jagad para dewa. Ironinya, ketika sampai di abad modern, ya tahun tahun belum lama ini, mahluk demikian  menghasilkan kaum AC–DC dan lalu HIV.

Tak percaya bahwa pasal itu sama rumitnya dengan HIV? Mari simak metafora kasusnya. Jadi, pada kelamin pertama, seorang akan masuk penjara 10 tahun lamanya karena perkara pidana judi. Terdakwa bernama Badut, dan seorang terdakwa lagi bernama Budi. Keduanya, sama-sama terdakwa dalam peristiwa Sha-Kong-Sha yang tempus dan locus delicti-nya serupa. Pada Majelis yang sama, sekonyong-konyong si Badut dinyatakan tak bersalah, berkat ia dikirimi sepucuk surat izin dari penguasa yang berwenang.

Malang nian nasib si Budi, tak ada penguasa yang berwenang  yang mengiriminya surat sakti, izin ber-Sha-Kong-Sha. Mendekamlah ia sepuluh tahun di penjara. Tuhan dari langit segera bersuara: Mengapa nasib si Badut dan si Budi berbeda? 

‘’Mau-maunya gue dong,’’ kata si penguasa  berwenang itu. Ya, hukum telah dilaksanakan sesuai selera penguasa. Hukum di situ dipimpin oleh syahwat si penguasa. Penguasa di situ  dipimpin oleh syahwat kekuasaannya. Hukum di situ tidak lagi dipimpin oleh hukum itu sendiri, tidak super lagi. Sejak itu equality before the law maupun egalite de àrms sudah berakhir, punah, wa tammat kalimatu robbika sidkon.

Dalam pada itu, di mana pun di atas bumi ini, tak ada kejahatan berat yang diancam hukuman penjara 10 tahun mampu dihapus oleh secarik kertas izin dari penguasa yang berwenang. Dan, sepanjang sejarah ilmu hukum, kejahatan seperti itu hanya mampu dihapus dengan secarik putusan sidang pengadilan yang menyatakan terdakwa tidak bersalah. Tapi Pasal 303 mampu menghapuskan hukuman pidana berat hanya dengan secarik kertas katebelece  penguasa yang berwenang. Ini jelas sinting!

Masalahnya, kalimat pertama menghukum tapi tidak melarang. Posisinya paradoks dengan kalimat kedua yang fungsinya menyuruh, memberi legitimasi dan sumber legal legalisasi perjudian yang menghapuskan azas pidananya. Akibatnya, hingga tahun 2004 saja, tidak kurang 257 izin untuk Jakarta yang telah dikeluarkan oleh penguasa yang berwenang tadi dalam berbagai bentuk kamuflase, penipuan, kebohongan publik yang hakikatnya adalah kasus korupsi sehingga kita berkewajiban mendorong operasi KPK ke situ besok dan lusa.

Keniscayaan jika ditinjau dengan UU 10/2004 tentang hirarki peraturan dan perundangan, maka Pasal 303 itu jika diuji (judicial review) segera batal demi hukum. Sebab dalam Pasal 1 UUD 45, berbunyi:  Indonesia adalah negara hukum atau rechsstaat. Artinya, Indonesia bukan negara kekuasaan atau machtsstaat, melainkan negara dengan supremasi hukum. 

Akibat logisnya, semua peraturan dan perundangan lainnya tidak boleh melawan induknya, yaitu UUD 45. Sementara bunyi kalimat kedua berkelamin dua tadi jelas pasang badan kekuasaan machsstaat melawan UUD 45 yang rechsstaat. Dewasa ini, kebobrokan Pasal 303 itu jadi sasaran perbaikan ketika perjudian mencuat sebagai masalah paling crowded di domain criminal justice system yang bertugas memproduksi keadilan bagi semua, saya pikir bakal seru.

Pasal 303 itu adalah pekerjaan rumah Badan Legislatif (Baleg) di musim kedua Amandemen KUHP yang sejak Koalisi Kerakyatan dan Koalisi Kebangsaan berdamai di awal rezim SBY – JK sudah masuk Prolegnas. 

Jadi, sekarang nongol sejumlah opsi di atas meja para pembuat undang-undang itu -- hadir dari kekacauan logika terminologis, struktur, dan filsafat hukum Sha-Kong-Sha: bahwa sejak Indonesia merdeka, dalam perjalanan sejarah pasal itu pertama kali diamandemen dengan UU Penertiban Perjudian  No 4/1971 yang lalu bertindak selaku bis Pasal 303 KUHP pada musim pertama hukum pidana Indonesia dikodifikasi oleh Ali Said. Ia menghilangkan jejak warisan Kolonial Staatsblad No 526/1935 -- kelak di buku KUHP harus dibaca Sha-Kong-Sha saja. Namun kondisi Sha-Kong-Sha bukan malah lebih sehat, tapi jungkir balik.

Dari judulnya saja “UU Penertiban Perjudian” sudah tampak tak beres dan berakibat panjang. Yaitu pada kosa kata “penertiban”. Mengapa mereka, para pembuat UU, memilih kata “penertiban”? Mengapa tidak memilih kata “pemberantasan” atau “pelarangan”, melainkan memilih kata yang mengakui eksistensi legalitas Sha-Kong-Sha? 

Dengan mudah semua orang menarik kesimpulan bahwa intuitif pembuat UU tidak menghendaki judi dilarang atau diberantas. Dengan kata lain, si pembuat UU mengakui eksistensi azas pidana perjudian bukanlah pidana murni. Bahkan pembuat UU ragu menetapkan jenis pidana  perilaku hukum publik itu. Saya pikir, mereka sedang berkaca pada hipotesis azas universal hukum: mengapa dibolehkan di Las Vegas, Macao, Iskandariah, Lebanon, Irak bahkan Malaysia? 

Tengok saja Pasal 1 UU No 4/1971 yang menyatakan seluruh perilaku perjudian adalah kejahatan, tapi tak ada kata dilarang. Kian tampak dari Pasal 1 itu bahwa pembuat UU memang tak mampu membedakan jenis pidananya: bagaimana dengan nasib perilaku judi yang berada di domain hukum klon? Yaitu, perilaku yang diabsah adat istiadat pada karapan sapi di Madura dan sambung ayam di Bali.

Mau – tak – mau, di mana pun hukum klon adalah pengecualian yang mustahil digeneralisasi dengan perilaku judi kasino Pulau Seribu, Bintan, Genting Highland, atau Abi Nuwas dengan Karapan Sapi Madura.

Pasal 2 UU Penertiban Perjudian itu mengatur penambahan ancaman hukuman dari 2 tahun 8 bulan naik menjadi 5 - 10 tahun pidana penjara dan denda dari Rp 6.000 menjadi Rp 25 juta. 

Perumusan punishment UU itu juga asalan, tidak memakai metodologi yang benar. Mestinya punishment dirumuskan dari tingkat kerusakan materiilnya, dengan hirarki (1) benda bernyawa, (2) benda tak bernyawa, (3) dst. Jenis punishment-nya juga tidak membedakan jenis pidana hukum klon atau domain nonklon. Padahal Sha-Kong-Sha hukum klon itu justru butuh penertiban, sehingga praktikum di lapangan, yang perlu ditertibkan malah dihukum, dan yang harus dihukum malah ditertibkan.

Cukup terang substansi Pasal 303 bis UU Penertiban Perjudian secara otomatis dan eksplisit telah melegalisasi perjudian. Legalisasi itu kemudian diikuti dengan bentuk-bentuk izin penertiban yang oleh  UU diterbitkan oleh penguasa yang berwenang. 

Siapa mereka? Tak jelas. Konsiderannya merujuk UU No 5/1974 tentang UU Pemerintahan Daerah. Substansi UU 5/1974 itu mengatur kekuasaan gubernur sebagai kepala Dati I (Provinsi) selaku (i) penguasa tunggal sekaligus (ii) administratur tunggal -- yang dalam administrasi tata negara NKRI -- merupakan bawahan langsung presiden. Jadi, tugas dan tanggung jawab atas penerbitan izin-izin penertiban perjudian itu adalah presiden. Akibatnya, lembaga-lembaga di luar gubernur yang dianggap personifikasi kekuasaan presiden dalam faktanya ikut bancaan menjadi pemberi izin, sejak Mabes Polri, Kapolda, Badan Intelijen Negara, Meninvest/BKPM, Depbudpar, hingga menteri-menteri dan dirjen-dirjen bidang perekonomian.

Sejak Reformasi, UU No 5/1974 diamandemen dengan UU Otda yaitu UU No 22/1999 tentang Otda dan UU No 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat Daerah. UU No 22/1999 diamandemen lagi dengan UU 32/2004.

Berbeda dengan UU No 5/1974 di mana penguasanya adalah gubernur, UU No 32/2004 penguasanya pindah kepada Kepala Dati II yaitu Bupati atau Walikota yang kemudian konsen kepada materi UU No 25/2004 agar pembagian pendapatan dari izin-izin itu dapat dikuasai, sedangkan gubernur selaku wakil pemerintah pusat bisa gigit jari, hanya memperoleh setoran kecil dari pajak-pajak yang tidak boleh didesentralisasi.

Jadi, mengamandemen Pasal 303 harus diarahkan kepada perubahan tersebut, sehingga di luar Baleg nantinya terpaksa melibatkan Komisi III DPR (hukum dan perundangan), juga Komisi II (pemerintahan), Komisi IX (perpajakan), dan Komisi XI (APBN).

Dapat disimpulkan, dari hukum dan UU yang ada, judi dibolehkan asal tertib. Setara kasusnya dengan perkara pedagang kaki lima: tak dilarang berdagang, asal tertib. Mereka baru dilarang ketika tak tertib. Jadi si pembuat UU beranggapan bahwa judi adalah domain hukum publik -- bukan hukum pidana.

Tapi para Sha-Kong-Sha jangan gembira dulu. Sejarah penafsiran izin dari penguasa yang berwenang kemudian diatur oleh PP No 9/1981 yang melarang pejabat pemerintah menerbitkan izin perjudian. PP ini belum pernah dicabut. Dengan demikian, semua izin yang diterbitkan sejak 1981 adalah ilegal. 

Jelas itu kekacauan struktural hirarkistik, di mana PP No 9/1981 lebih tingggi derajatnya ketimbang Pasal 303 bis 7/1974. Jika diuji material, niscaya PP No 9/1981 batal demi hukum. Dalam kenyataannya Pemerintah tidak menggubris PP ini, sehingga terjadi ribuan izin perjudian yang diterbitkan dalam berbagai pola dan siasat, namun substansinya adalah perjudian. Dan, izin-izin tersebut menjadi dokumen rahasia meski senantiasa ditembuskan kepada: Mendagri, Menbudpar, Menkeu, Gubernur BI, Deputi Pengembangan Pariwisata, Dirjen Pajak, Dirjen Bea Cukai, Dirjen Administrasi Hukum Umum,  Gubernur, Bupati, Duta besar.

Tak syak lagi, dengan kondisi perundangan dewasa ini, biang kerok kesemrawutan manajemen pemberantasan perilaku judi, bersumber dari aturan mainnya yang compang-camping, secara ilmu hukum disebut pasal kocok atau pasal karet. Pasal 303 itu juga dengan mudah dibaca, tidak mampu menerbitkan kepastian hukum, baik aspek pidana maupun perdata dan sangat tergantung dari selera penguasa. Akibat lanjut dari kondisi ini adalah penyelenggaraan perjudian yang tidak terkendali, menimbulkan kerusakan maupun kerugian yang tak terukur.

Kelemahan lanjut pasal Sha-Kong-Sha adalah penyelewengan hukum, pembekingan, orientasi kekuatan dan kekuasaan, penyelenggaraan secara ilegal, sehingga negara tak menerima pajak, tak terkecuali kerusakan masyarakat secara meteriil maupun  moriil yang tak diketahui luasnya yang sepanjang masa menjadi isu sensitif, menumbuhkan kegiatan premanisme, membudayakan moral korup dan bodyguard yang diperankan aparat hukum.

Ketika Kapolri dijabat oleh Jenderal Sutanto, di mana salah satu janji dalam fit and proper test adalah memberantas perjudian, masalah Sha-Kong-Sha   menjadi perkara krusial karena Sutanto benar-benar menggasak para penjudi. Salah satu janji yang dipenuhinya adalah membersihkan judi dalam tiga hari di seluruh nusantara, dan seluruh Kapolda diberi kontrak politik untuk melaksanakannya.

Reaksi pertama dari operasi Sha-Kong-Sha Sutanto itu, adalah menghilangnya seluruh kegiatan perjudian di Indonesia, baik yang berizin maupun tidak. Suasananya merupakan keterbalikan kondisi saat Kapolri dijabat Jenderal Da’i Bachtiar di mana para Sha-Kong-Sha beroleh eksistensi dan jaminan keamanan, tumbuh menjadi bisnis menggiurkan, sebaliknya turut membantu mengurangi defisit anggaran belanja kepolisian. Secara eksplisit sering tidak diakui derma para Sha-Kong-Sha itu, tapi secara implisit hal itu telah menjadi rahasia umum.

HAJZ SELAKU PERINTAH AL –QUR-AN & HADITS

Ada dua rujukan bagus harus diacu dalam rangka mengamandeman Pasal Sha-Kong-Sha tadi dalam konteks judul: Metodologi Hajz Dalam Manajemen Pemberantasan Perilaku Judi Secara Perspektif Hukum Positif –Paradigma Naskah Akademik UU El Maisyir Indonesia dalam studi yang sedang saya lakukan. Yaitu, (i) Menujuk UU El Maisyir Malaysia yang mengelola Genting Highland, dan (ii) Merujuk produk hukum UU Abi Nuwas Iskandariyah, Sharem Shah, di Mesir maupun di Irak. 

UU perjudian itu menarik hati saya karena keduanya merupakan produk hukum Negara Islam. Saya masih berpendapat bahwa perilaku judi, selain kegiatan judi yang sudah digasak oleh Sutanto, juga mencakup kegiatan asuransi, perdagangan efek, dan valuta asing.

Dalam studi saya itu – yang belum final -- fokus penelitian adalah argumen apa saja dari para fuqoha sehingga UU itu bisa lolos.  

UU El Maisyr Malaysia diterbitkan dalam bentuk Keputusan Perdana Menteri. Penguatan hukum hulunya diberikan oleh Yang Dipertuan Agung sebagai sumber legitimasi, tercakup di dalamnya usul-usul fiqih untuk pejabat Kerajaan lalu di-sign oleh Raja. Sedangkan bentuk Abi Nuwas adalah UU. Perdebatannya, hampir seusia Abi Nuwas sendiri.

Jadi, studi saya arahkan kepada proses filosofis, metodologi, dan faktor diterminan pembuatan UU itu. Faktor determinannya, adalah argumen para fuqoha dalam penggunaan usul fikih Hajz, bersumber dari Al Qur -an dan Hadist.

Kata dasar Hajz berasal dari hajaza, dalam Indonesia kurang lebih pemindahan atau pengasingan. Saya belum menemukan data praktikumnya, hukum itu pernah dilaksanakan di zaman Rasulullah. Barangkali ada di antara saudaraku yang menemukannya, tolong saya dibagikan. Sebab, sampai saat ini, saya baru menemukan data penerapan Hajz pada saat Khalifah Umar memimpin Islam. 

Sayyidina Umar melakukan pengasingan sejumlah warga yang memiliki kebiasaan mabuk (hamar), juga para penjudi (qimar/muqmir) dan penzinah (zani/zaniyyah) untuk melindungi warga lainnya, serta memperlakukan derah pengasingan itu sebagai Hajz. Dengan demikian Hajz adalah suatu hukuman.  Riilnya, mestinya bukan seperti wilayah baitul nikmat di Saudi sebagaimana  dideskripsi masyarakat Arab. 

Jadi, logika filosofis yang digunakan para fuqoha dalam mekanisme Hajz itu, bisa dimetaforiskan dengan pandangan Sayuti Asyathry:  jika kita anti atas kebathilan, maka kita harus membangun penjara untuk mengisolasi kebathilan itu di pengasingan. 

Jelas, Hajz adalah penjara. Tujuannya, hukuman berbentuk pengasingan. Karena itu, jika kelak perilaku Pasal 303 itu ditampung dalam UU, maka nama UU itu harus bernama UU El Maisyir Indonesia -- tidak boleh diganti dengan kata judi. 

Sedangkan pijakan filosofisnya, harus berangkat dari kata dan terminologi Hajz, dan kata Hajz tidak boleh diganti dengan kata bahasa Indonesia atau lainnya, apakah itu karantina, penjara, dan lain sejenisnya, apalagi lokalisasi. Sebab, jika kedua kata itu dibahasa-ibukan, akan terputus usul fikih yang menjadi pijakannya, maupun substansi semangat perintah Al Qur-an dan Hadits yang menjadi pokok pikiran UU tersebut.

Resiko lanjut jika kedua kata tadi -- El Maisyr dan Hajz -- diterjemahkan ke bahasa lain, saya khawatir UU tersebut ketika berada di tangan penguasa yang biadab, UU itu bisa menjelma monster, yang paling berdosa adalah para pembuat UU. Dengan tetap menggunakan istilah itu, maka Hajz-Hajz yang dilakukan tetap berada dalam kontrol perintah Al Qur-an dan Hadits, tidak  dimonopoli oleh penguasa yang berwenang tadi.  

Adalah sangat menarik hubungan aksiologis perintah Al Qur-an dan Hadits pada eksistensi UU Abi Nuwas. Yaitu, terletak pada sejarah Abi Nuwas sendiri sebagai warga Baghdad -- yang terkenal sebagai dewa mabok dan dewa judi -- dan kemudian ia taubatan nasuha.   

Doa yang diamalkan Abi Nuwas sebagai penjudi, sangat terkenal di seluruh jazirah, diamalkan oleh jutaan para pengagumnya dari masa ke masa. Antara lain: 

1.     illahi lastulil firdausi, ahla wala aqwa ala naari jahiimin (ya Rabbi, saya orang yang tak layak berumah di surga firdausMu, tapi saya juga tak mampu menahan azab nerakaMu), 

2.     fahabli taubatan waufir dzunubi, fa innaka ghafir dzanbi adhimi (beri kami pintu taubat dan ampuni dosa kami, sesungguhnya hanya engkau yang mampu menerima ampunan dari dosa besar kami), 

3.     wa umri naqisun fi kulli yaumin, wa dzanbi zaa idun kaifa ihtimali (umurku terus berkurang saban hari, dosaku terus bertambah seiring laku kami), 

4.     sholatullohi ala al hadi Muhammad, syafi’i al kholqi fi yaumi kiyami (salawat Allah ini, semoga tercurah dari siar Muhammad untuk menderma syafaat kepada makhluq pada hari akhir).

Elaborasi terminologi Hajz, adalah bentuk punishment – bukan reward -- berupa hukuman pengasingan, semacam karantina, merujuk Al Baqarah Ayat 219: “Yas ‘aluu naka anil khomri wal maisyir, qul fihima istmun kabiirun wa manaa fi’u lin nasi, wa istmuhuma akbaru min nafihima.“ (mereka telah bertanya kepada Rasulullah tentang minuman keras (hamar) dan judi (maisyir): katakan, di dalam kedua itu, ada dosa besar yang bermanfaat bagi manusia. Dan, dosa keduanya itu, lebih besar ketimbang manfaatnya“ (QS, Al-Baqarah: 219).

Substansinya, perilaku judi hukumnya haram, sedangkan Hajz-nya merujuk Kaidah Usul Fiqih: “Addaroru asaddu yuzalu bidarori al akhoffi”. (kemudharatan berbahaya besar dapat dihilangkan dengan kemudharatan berbahaya kecil).

Akibat keterbatasan bahasa Indonesia sebagai bahasa ilmiah, jika diubah menjadi karantina, ia segera berubah menjadi kata benda, padahal yang dikehendaki Hajz adalah kata kerja. Apalagi kata karantina itu lalu dipadankan lagi dengan kata lokalisasi, meski ia adalah kata kerja, dalam bentuknya ia berubah menjadi kata benda. Yang terjadi adalah kekacauan etimologi epistimologi aksiologi terminologis dari tujuan UU. Karena itu, sejak awal wacana tentang El Maisyir belakangan ini, saya menolak menggunakan dua kata: “lokalisasi dan legalisasi”. Apalagi dua kata itu sejak lama sudah busuk.

PENUTUP

Saya kira dari sisi sosiologi hukum, yang penting pembuat UU segera berpikir tentang faktor determinan mana yang secara signifikan mampu menjamin hasil pelaksaan UU El Maisyir itu tidak melenceng dari tujuan pembuat UU, sehingga tujuan penghukuman Hajz kelak tidak berubah menjadi baitul nikmat untuk menampung segala syahwat tanpa kecuali dan tanpa kendali.

Wassalam, Arus 21, November 2005